La trasparenza è un concetto cruciale in una società democratica. Essa rappresenta la chiarezza e l’apertura nelle attività del governo, delle istituzioni e delle organizzazioni, garantendo che i cittadini abbiano accesso a informazioni e decisioni che li riguardano.

In un mondo sempre più interconnesso e informato, la trasparenza diventa un potente strumento partecipativo che rafforza la democrazia e promuove l’accountability.

Questo saggio esplorerà il ruolo fondamentale della trasparenza come strumento partecipativo democratico, analizzando i suoi benefici, le sfide e le sue applicazioni in diversi contesti.

La trasparenza è essenziale per l’empowerment dei cittadini all’interno di una democrazia.

Quando le informazioni sono aperte, usufruibili ed accessibili, i cittadini possono prendere decisioni informate e partecipare attivamente al processo decisionale.

In una società trasparente, i governi e le organizzazioni, nel rispetto del principio Open-gov, sono tenuti a rendere conto delle proprie azioni e decisioni.

Questo, a sua volta, crea una rete di controllo e responsabilità che riduce la corruzione, l’abuso di potere e il cattivo governo. La trasparenza è quindi un deterrente contro il comportamento non etico e corruttivo promuovendo l’efficienza e l’efficacia delle istituzioni, è un pilastro della democrazia e della buona governance.

Essa garantisce che le istituzioni pubbliche siano aperte al controllo pubblico, alle critiche e al monitoraggio. La trasparenza contribuisce a prevenire l’abuso di potere, a promuovere la responsabilità delle autorità e a favorire la partecipazione attiva dei cittadini.

Rientrano nella sfera della trasparenza il diritto di accesso alle informazioni pubbliche e la divulgazione aperta delle decisioni amministrative.

La legge n. 241/90 ha introdotto, per la prima volta, nel nostro ordinamento, una disciplina generale del procedimento amministrativo, destinata a trovare applicazione in tutte le ipotesi in cui manchi una normativa specifica; lungi dal disciplinare puntualmente il procedimento in tutte le sue fasi, si limita alla fissazione di principi generali cui lo stesso deve rispondere. Sancisce così:

1. il principio del giusto procedimento, garantendo, in conformità al principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., il diritto degli interessati di partecipare al procedimento;

2. il principio di trasparenza, prevedendo il carattere obbligatorio della motivazione del provvedimento amministrativo, l’obbligo della P.A. di identificare preventivamente    l’ufficio ed il dipendente responsabile del procedimento e il diritto dei cittadini interessati di accedere ai documenti amministrativi;
3. il principio di semplificazione, introducendo taluni istituti diretti, in conformità al principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., a    snellire e rendere più celere l’azione amministrativa (silenzio-assenso,      provvedimento implicito, conferenze dei servizi, etc).

A tali principi sono informate le regole generali contenute nel Capo I della legge n. 241/90:

1. economicità, efficacia, pubblicità: criteri questi, che riflettono la volontà di improntare l’azione amministrativa ai principi efficientissimi cui sono ispirati l’organizzazione e il   funzionamento delle imprese private;
2. divieto di aggravamento del procedimento: trattasi di un’articolazione dei predetti criteri di economicità e di efficacia in forza della quale “la pubblica amministrazione non  può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo  svolgimento dell’istruttoria”;
3. obbligo di conclusione esplicita del procedimento: in forza di detto obbligo, la   P.A.  ha il dovere di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento  espresso ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza ovvero debba essere iniziato d’ufficio;
4. obbligo generale di motivazione del procedimento amministrativo: l’introduzione di tale obbligo consente di ritenere che il provvedimento immotivato o insufficientemente  motivato sia viziato per violazione di legge e    non più, come si riteneva in precedenza, per eccesso di potere.

Il principio della trasparenza, all’interno della legge 241/90, è sottolineato in vari articoli, ma in particolare nell’articolo 1, dove si stabilisce che il procedimento amministrativo deve essere condotto in modo trasparente.

La trasparenza è vista come un principio guida nella conduzione degli affari amministrativi e implica che:

• le amministrazioni pubbliche dovrebbero fornire informazioni chiare e accessibili sui procedimenti che conducono, i loro tempi e le loro modalità;
• le decisioni amministrative dovrebbero essere prese in modo aperto e basate su criteri oggettivi;
• i cittadini e le parti interessate dovrebbero avere accesso ai documenti e alle informazioni rilevanti relativi al procedimento amministrativo;
• il diritto di accesso ai documenti amministrativi dovrebbe essere garantito, a meno che non ci siano specifiche eccezioni previste dalla legge;
• le amministrazioni dovrebbero comunicare in modo tempestivo le decisioni e fornire ragioni motivate per le loro azioni.

Prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 97/2016, nell’ordinamento italiano erano previsti due distinti diritti di accesso, l’accesso documentale disciplinato dalla L. 241/90 sul procedimento amministrativo e l’accesso civico semplice.

Il d.lgs.97/2016, denominato anche FOIA (Freedom of Information Act) ha introdotto il diritto di accesso generalizzato. Alla luce dell’art.5 del d.lgs. 33/2013 e delle Linee Guida ANAC sull’accesso generalizzato, possiamo definire il seguente ambito di applicazione dei tre diritti di accesso:

• L’accesso civico semplice (art. 5 co. 1, d.lgs 33/2013) si applica ai documenti, ai dati e alle informazioni soggette ad obbligo di pubblicazione, è un istituto giuridico che consente a chiunque di richiedere la consultazione o la copia di documenti, informazioni o dati soggetti a pubblicazione obbligatoria rispettando la struttura delle voci dell’allegato al decreto 33/2013 detenuti dalle istituzioni pubbliche.
• L’accesso civico generalizzato (art. 5 co. 2, d.lgs 33/2013) si applica ai documenti, ai dati e alle informazioni non soggette ad obbligo di pubblicazione, è un istituto giuridico che consente a chiunque di richiedere la consultazione o la copia di documenti, informazioni o dati detenuti dalle istituzioni pubbliche.
• L’accesso documentale (artt. 22 e ss., L. 241/90) è una forma residuale di diritto di accesso, che si applica ai soli documenti amministrativi e che consente, ai soggetti portatori di un interesse giuridico diretto, attuale e concreto, di accedere ai documenti.

Questi strumenti mirano a rendere più accessibili i documenti amministrativi, favorire la partecipazione dei cittadini e promuovere la trasparenza nell’azione governativa.

L’accesso civico semplice e l’accesso generalizzato non si sovrappongono, la selezione di uno dei due diritti dipende dalla presenza dell’obbligo di pubblicazione e dalla durata della pubblicazione.

La P.A. deve pubblicare i documenti richiesti ai sensi dell’art 5 comma 1, o inviare i documenti richiesti ai sensi dell’art 6 comma 2, entro 30 giorni dalla richiesta.

Nel caso di diniego, o accoglimento parziale, o superati i 30 giorni dalla richiesta, il cittadino può presentare richiesta di riesame al Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale che entro 20 giorni dalla richiesta si esprime con provvedimento motivato.

Le “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico” adottate ai sensi dell’art. 5, c. 2, del d.lgs. n. 33/2013 dall’ANAC con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, suggeriscono l’adozione di un regolamento interno sull’accesso, un quadro coordinato ed armonico dei profili applicativi relativi alle diverse tipologie di accesso, finalizzato a dare attuazione al nuovo principio di trasparenza introdotto dal legislatore.

In particolare, tale disciplina potrebbe prevedere:

1. Una sezione dedicata alla disciplina dell’accesso documentale;
2. Una seconda sezione dedicata alla disciplina dell’accesso civico (“semplice”) connesso agli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs. n. 33/2013.

3. Una terza sezione dedicata alla disciplina dell’accesso generalizzato. Tale sezione dovrebbe disciplinare gli aspetti procedimentali interni per la gestione delle richieste di accesso generalizzato.

L’accesso civico semplice è un importante strumento che favorisce la trasparenza e la partecipazione democratica. Esso consente ai cittadini di accedere a documenti amministrativi detenuti da istituzioni pubbliche in modo semplice e diretto. Questo strumento è essenziale per promuovere la trasparenza e la responsabilità nell’azione pubblica.

Possiamo raggruppare i principi chiave dell’accesso civico semplice:

• Universalità: l’accesso civico semplice è aperto a tutti i cittadini, senza discriminazioni;
• Semplicità: il processo di richiesta e ottenimento delle informazioni è semplice e privo di ostacoli burocratici. I cittadini possono inviare la richiesta cartacea o telematica nel rispetto dell’art. 65 del CAD;
• Responsabilità: la pubblica amministrazione è responsabile di rispondere alle richieste di accesso civico semplice in conformità con la legge entro 30 giorni dalla richiesta;
• Riservatezza: il diritto alla privacy dei cittadini e la protezione dei dati personali devono essere sempre rispettati, i documenti o le informazioni che contengono dati particolari possono essere esclusi dall’accesso.

L’accesso civico semplice è uno strumento cruciale per promuovere la trasparenza nella pubblica amministrazione. Consentendo ai cittadini di richiedere e ottenere documenti e informazioni, si garantisce un controllo pubblico sulle attività governative. Questo porta a un maggiore rispetto dei diritti dei cittadini, alla prevenzione dell’abuso di potere e alla responsabilità delle istituzioni pubbliche.

Inoltre, l’accesso civico semplice è uno strumento che contribuisce a rafforzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e a favorire la partecipazione democratica. Quando i cittadini hanno accesso alle informazioni, possono prendere decisioni informate, partecipare al dibattito pubblico e influenzare le politiche pubbliche.

L’accesso civico generalizzato è un concetto simile all’accesso civico semplice ma più ampio e potente in termini di promozione della trasparenza nell’azione governativa.

Questo strumento mira a garantire che un’ampia gamma di documenti e informazioni detenuti dalla pubblica amministrazione siano accessibili ai cittadini in modo rapido e senza restrizioni eccessive.

L’accesso civico generalizzato è fondamentale per creare un governo aperto, responsabile e trasparente, quest’ultimo promuove la trasparenza attiva. Le istituzioni pubbliche sono tenute a rendere pubblici proattivamente un’ampia gamma di documenti e informazioni di interesse pubblico.

Questo significa che le istituzioni dovrebbero pubblicare in modo tempestivo e accessibile una serie di documenti, dati e rapporti, senza aspettare una richiesta specifica.

L’accesso civico generalizzato è un importante strumento di prevenzione dell’abuso di potere e della corruzione. Quando le istituzioni pubbliche sono tenute a rendere pubbliche le loro attività e decisioni, c’è un maggiore incentivo a operare in modo etico e responsabile.

Partendo dal principio che l’accesso ai documenti nell’ambito dell’amministrazione trasparente è un principio fondamentale per garantire la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica e la responsabilità delle istituzioni pubbliche.

In questo contesto, la trasparenza è considerata uno dei pilastri della democrazia e gioca un ruolo cruciale nell’assicurare che le autorità pubbliche agiscano in modo aperto, responsabile ed equo. Dobbiamo tenere in considerazione le limitazioni che possono essere imposte all’accesso ai documenti dell’amministrazione trasparente.

La disciplina relativa ai limiti all’accesso civico di cui all’art 5 co. 2 del D.L.vo 33/2016 è stata deliberata riformulata affrontata dall’ANAC con la delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016.

Possiamo distinguere due tipologie di eccezioni, assolute e relative:

Le prime riguardano il segreto di Stato, per garantire la sicurezza del paese; alcune informazioni sensibili legate alla difesa nazionale e all’intelligence possono essere classificate come segrete e quindi non accessibili al pubblico. Altri casi di eccezioni assolute riguardano la cause di esclusioni disciplinate dall’art 24 della legge 241/90:

• quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro;
• quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche;
• quando le istanze di accesso sono preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni;
• quando le istanze rientrano nel regime tributario.

Le eccezioni relative o qualificate sono poste a tutela di interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico e sono disciplinati dall’art 5 bis del decreto trasparenza. In particolare la tutela degli interessi pubblici è riferita:

a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive;

Le esclusioni relativi alla tutela degli interessi privati riguarda:

a) la protezione dei dati personali; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.

Si ricorda che alcuni divieti di pubblicazione e diffusione dei dati sono previsti dalla normativa relativa alla tutela della riservatezza della persona, in particolare:

• dati idonei a rivelare la vita sessuale (art. 7-bis, comma 6, d. lgs. n. 33/2013);
• dati idonei a rivelare lo stato di salute, ossia a qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia, disabilità, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici (art. 22, comma 8, del Codice; art. 7-bis, comma 6, d. lgs. n. 33/2013);
• dati identificativi di persone fisiche beneficiarie di aiuti economici da cui è possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati (limite alla pubblicazione previsto dall’art. 26, comma 4, d. lgs. n. 33/2013);

Rispetto alle limitazioni relative agli accessi, bisogna segnalare due aspetti intrinseci alla materia, le richieste massive e la disponibilità della documentazione. In quest’ultimo caso i documenti richiesti devono essere in possesso dalla P.A.(detenuti) non possono essere prodotti monitoraggi, analisi, altre attività finalizzate alla produzione dei documenti, tutto ciò per salvaguardare l’ordinario svolgimento delle attività amministrative della PA. Lo stesso principio ruota quando la richiesta riguarda un numero cospicuo di documenti ed informazioni. Se la richiesta risulti manifestamente irragionevole, cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione è possibile non accoglierla con un provvedimento di rifiuto motivato.